税收优惠是指国家为实现一定的社会、政治或经济目的,通过制定倾斜性的税收政策法规来豁免或减少经济行为或经济结果的税收负担措施。税收优惠能将税收制度的统一性和相对灵活性结合起来,在保持税收的统一性的基础上,因地制宜、因事制宜对某些特殊的纳税人和征税对象给予照顾,促进产业政策的调整和社会经济的协调发展,提高我国综合国力和国际竞争力。

  一、我国现行税收优惠政策存在的问题
  (一)、现行税收优惠政策缺乏系统性和规范性。我国现行税收优惠政策的一大特点是,内容多、规定散、补充繁、变化快。这种状况虽然充分体现出了税收优惠政策的灵活性,及时反映了国家的政策意向,但从整体上说,这样的优惠显然缺乏系统性,也不够规范,税收优惠政策的严肃性和可操作性因此大为降低。实施中,这样的税收优惠对征纳双方来说都难以准确把握,加大了征纳双方的成本,容易形成新的税收漏洞。而税收优惠政策较低的透明度,也与WTO规则不相符,可能在一定程度上破坏投资环境,不利于外资的引进。

  (二)税收优惠政策目标不明确。现行的税收优惠没有将优惠项目与不优惠项目清晰地区分开,没有形成此消彼长的政策导向。具体体现为:在产业政策方面,第一产业、第二产业、第三产业均有税收优惠。在区域政策方面,中、西部地区有税收政策优惠,但鼓励外商投资的要求,在外商投资更多地集中于东部沿海地区的情况下,外商在东部沿海地区享有更多的税收优惠。

  (三)税收优惠没有外资投资额度的限制。在对外资的税收优惠没有外资投资额度的限制,造成投资规模偏小,投资行为短期化。从实际情况分析,那此投资小,见效快的企业基本上都是简单加工和劳动密集型企业,投资于上述企业直接导致投资的短期化发展,而且这此投资规模偏小的项目恰恰是我国不需要的项目或是凭借我国自己能力能够解决的,外资的涌入必然加大税收收效益流失和外来资本的投资性,不利于我国投资结构的良性发展。

  (四)现行增值税制的鼓励科技进步方面存在着制约因素。一方面,我国目前实行“生产型”增值税制,由于高新技术有机构成高,企业购进的固定资产不能抵扣进项税款,实质加重了企业的负担,影响了企业对科技的投入,妨碍了技术设备的更新。另一方面,由于现代科研投入的增量大,“无形资产”、“特许权使用费”、“技术开发费”中直接材料的投入、损耗占了相当的比重,而这一部分的税额不能抵扣,在一定程度上又影响着企业对新技术的开发和引进。对技术含量高的产业,其高增值产品的增值税负重,对于企业科技开发扩大生产亦将直接受到影响。

  二、完善我国税收优惠政策体系的设想
  我国目前正处于产业结构调整关键的时期,面对人口压力与环境问题,要想保持经济的持续、健康、稳定、高速增长,实现可持续发展战略,需要利用税收这一重要的客观调控杠杆。因此税收优惠政策也应结合政策目标,重新进行调整。

  (一)、建立健全税收优惠法制。为改变税收优惠多、散、乱的局面,应由全国人民代表大会授权国务院,制定单独的税收优惠法规。可以考虑在总则中规定税收优惠目标、原则、方式和审批程序。分则中或按税种或按优惠目标分章,将当前各税种中的税收优惠的具体项目、内容、办法、立法执法权限等,归并整理一并纳入税收优惠法中。同时应注意税收优惠的时效性,除优惠政策制定时应加强预见性外,对税收优惠法实行定期修订。税收优惠法的制定实施,可以加强税收优惠法制的规范性、透明性和统一性,防止人为因素的越权减免和攀比减免,有助于税收优惠政策的统筹规划、协调配合,同时又便于征纳双方了解,堵塞税收漏洞,吸引外资。

  (二)、调整区域性税收优惠政策。清理或取消集中于发达地区的各种税收优惠政策同时,保留或适当增加欠发达地区的税收优惠。如对于欠发达地区从事农业、能源、交通等基础产业的投资开发或生态环境整治、污染处理和资源综合利用等(不论内资或外资),均可考虑给予流转税等方面的优惠。对于以资产重组形式推动欠发达地区现有国有企业改制、转产或产业结构升级的各类投资者,也可考虑给予税收返还等优惠政策。制定更有利于欠发达地区吸引外资的税收政策。对欠发达地区的投资,可给予各种减免税的优惠,如给予免征一定年限的企业所得税;实行加速折旧政策,对投资购置机器、设备和无形资产(专利、商誉)等准许五年分摊以加速资本回收速度,提高欠发达地区企业研究与开发经费在所得税列支中的比例,并实施再投资抵免所得税的政策。

  (三)、突出产业性税收优惠导向,促进产业结构的优化、资源的有效配置和生产要素的合理流动。对于交通、能源、通信、水利、重要原材料等基础设施和基础工业、农业和为农业直接服务的产业、高科技产业及知识产业等,应实行全方位的优惠政策,如对高科技研究开发活动的新设备、新工具实行加速折旧。当前,应先行试点,将不利于技术创新的鼓励投资的生产型增值税改为消费型增值税。

  (四)、改善税收优惠的操作方式,从直接优惠为主向间接优惠为主转变。间接优惠方式主要操作方法有加速折旧、投资折扣、费用扣除、特定准备金、债转股等,其特点是对税收的间接减免,表现为延迟纳税行为,防止税收流失,不易被不法分子钻空逃税。既有利于降低投资风险,体现政策导向,又有利于公平竞争,保障税收收入。

  (五)、选择有利于吸引人才的税收政策。在不断提高人才收入的同时,要制定相应的优惠政策,在税收上给予鼓励,以吸引和引进人才,建议在计征个人所得税时,提高费用和扣除金额;对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等,应适当提高费用扣除比例;对科技人员应根据贡献大小与奖励挂钩的政策,其收人不作为计税收入,不征个人所得税;对具有硕士、博士学位的人员给予一定的补贴,不列入税基,不征收个人所得税。

  (六)选择有利于支持农业发展的税收政策。税收应着眼为农民增收、农业增效和农村产业经济调整作进一步政策性优惠。一是取消农产品、畜禽产品生产、加工流转环节的税收,以利于农产品的竞争力;二是提高农产品进项税的抵扣税率。

  (七)对投资规模规定最低额度限制。考虑我国经济的长远发展目标,从规范投资行为,减少投资失范、优化投资操作,提高投资效率角度考虑,建议规定外来投资最低额度限制,以杜绝引资“饥不择食”造成无序竞争。建议规定投资于优惠区域的外商投资规模不低于100万美元,投资于优惠产业的外商投资规模不能低于500万美元。低于以上标准的投资不能享受优惠待遇。

  (八)、合理调配直接税优惠和间接税优惠。所得税等直接税具有难以转嫁的特点,对这些税种提供税收优惠能使纳税人真正受益,因而它们应该成为提供地区税收优惠的着力点。流转税等间接税则具有易于转嫁的特点,纳税人并不一定是这些税的直接负担者。如果某种流转税的税源主要分布于经济不发达地区,而这种税又存在着向经济发达地区进行税负转嫁的可能性,那么通过更多的征收这种税就能做到既弥补提供所得税优惠所造成的政府减收,又能维持较低的实际地区税负。

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